Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina, un cuarto de siglo después (parte III)

Nicolo Gligo

VIII. Empresariado, comercio internacional y medio ambiente

La internalización del medio ambiente por el empresariado

Este es un tema que merece ser analizado con profundidad. En el proyecto “Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina” no fue tratado desde el punto de vista sociológico. Se le analizó en función del rol de las empresas en la configuración del estilo de desarrollo. Armando Di Filippo describió la heterogeneidad estructural de los productores de la región, la forma como se estructuró el capitalismo dependiente, la concentración económica y espacial, la división social del trabajo, etc. (Di Filippo, 1980) Pero hace un cuarto de siglo atrás el sector empresarial estaba muy lejos de internalizar el tema ambiental; la naturaleza y sus recursos naturales eran sencillamente para explotarlos y así actuaban. Sin embargo, paulatinamente, ya sea por las políticas de regulación llevadas a cabo en los países de la región, como por la aplicación de normas del mercado internacional, o incluso por factores de marketing, el tema ha tomado más fuerza y hoy día está en la agenda de las empresas de la región.

Las actividades de las empresas de la región se han realizado en un marco de serios problemas. En primer lugar, la pobreza ha estado siempre presente en América Latina. La empresas normalmente se han movido en la década de los ochenta dentro de políticas macroeconómicas de control de gasto público y asignación de recursos, de proteccionismo en el mercado internacional, de sustitución excesiva de importaciones y de subsidios e impuestos que privilegian a determinados grupos de presión.

Entre las causas externas que han enmarcado el quehacer de las empresas en la región se puede señalar: el ser productora de materias primas, consumidora de determinados productos de países desarrollados, el frecuente deterioro de los términos de intercambio, el peso de la deuda externa y las transferencias netas de recursos financieros, etc. Además, hay que considerar en no pocos países, la ineficiencia en el sistema económico y social y en el ámbito jurídico y político; el déficit en la consideración del largo plazo; el inmediatismo marcado y proteccionismo exagerado, consecuencia de toda la incertidumbre, desconfianza y corrupción. Con relación a los recursos naturales, presión sobre ellos y pocos incentivos para su uso racional.

Desde una perspectiva empresarial latinoamericana, se abren camino nuevas ideas tendientes a lograr un mayor desarrollo junto a otras nuevas facetas como: necesidad de valor agregado ecológico además del económico; costo real de los recursos naturales; incremento persistente de la eficiencia; necesidad de desarrollo de nuevas materias, nuevos procesos, nuevos métodos de comercialización y nuevos sistemas de precios y, por último, el requisito del largo plazo siempre que responda al interés propio de una proporción elevada de la población con mercados abiertos y derechos de propiedad claros.

Además, un amplio campo de negocios “ambientales” se abre también camino con fuerza, desde el mejoramiento ambiental de los productos y sus procesos productivos, hasta la comercialización de productos catalogados “ecológicos”, amén del amplio campo derivado de patentes, royalties, asesorías ambientales, etc.

Cabe hacer notar que cada día se internaliza más el mensaje que no hay desarrollo económico ni inversión posible en países que degradan sus recursos y su medio ambiente. Por ello que se hace necesario mejorar la relación insumo de recurso/producto, o sea, mejorar la eficiencia, lo que constituye un desafío para incrementar la competitividad sobre la base de acelerar la innovación y la inversión en mayor capital de riesgo en nuevas ideas y establece la necesidad de evitar la degradación ambiental en las propias empresas y fábricas y, por último, poner énfasis en el cumplimiento de estándares para el propio interés empresarial así como para irradiar credibilidad.

Aunque estos planteamientos aparecen en el discurso empresarial actual y como meta de muchas empresas de elites cabe preguntarse cómo en nuestra América Latina, con empresarios agobiados por su baja rentabilidad y sus deudas, se podría lograrlos.

Estos planteamientos pioneros, elaborados por sectores hasta ahora minoritarios del empresariado de la región, son puestos en duda por otros sectores importantes de estos que los miran con un alto grado de escepticismo dado que exige: gerenciamiento superior del más alto nivel sobre la base de la gran importancia estratégica del desarrollo sostenible; adopción de programas claves y evaluables para la protección del medio ambiente y la seguridad en el trabajo; capacitación; rentabilidad de las inversiones y mayor conocimiento técnico–científico.

Es obvio que para avanzar en la sustentabilidad ambiental de los procesos productivos el sector empresarial se requiere el perfeccionamiento de los mercados. Pero en América Latina aún los mercados están lejos de ser abiertos y permanecen bastante cerrados debido a los intereses creados de los políticos y los burócratas como asimismo de la posición de una parte del empresariado que resulta favorecida y saca provecho de ello. La necesidad de perfeccionar los mercados se basa en los requisitos de eficiencia y de que los precios reflejen la verdadera escasez, las posibilidades de mayor innovación y las perspectivas de atender a las necesidades de la población.

La exigencia de mercados abiertos la ven sectores empresariales como una posibilidad de que los precios de los recursos naturales sean verdaderos desde el punto de vista económico y ecológico. Frente a estas posturas otros sectores rechazan abrir los mercados como forma de seguir usufructuando del proteccionismo privilegiado.

Para lograr el planteamiento progresista se deberían eliminar subvenciones y ventajas especiales, tener productos agrícolas con precios de mercado y establecer una reforma tributaria con gravámenes dirigidos a la utilización más sustentable de la tierra, el agua, el bosque, la energía y las materias primas, planteamientos propiciados por unos y rechazados por otros.

No obstante reconocer la importancia de este debate, basar las consideraciones sólo en el mercado tiene la grave limitación de dejar afuera “las externalidades e imperfecciones”, muchas de las cuales constituyen los valores ecológicos. Queda para los sectores empresariales que propician los mercados abiertos algunas preguntas en el aire: ¿Qué son precios verdaderos? ¿Cómo se calculan los precios desde el punto de vista ecológico (diferente del económico)? ¿Cómo reacciona la gran mayoría del empresariado frente a una reforma tributaria con gravámenes más altos para la utilización de recursos naturales?

Comercio internacional y nuevas estructuras exportadoras

Un peso muy importante en la internalización de la dimensión ambiental lo ha tenido indiscutiblemente la expansión de los mercados exportadores y el proceso de globalización. Ha sido tal el peso que hoy por hoy se puede afirmar que muchos gobiernos de países de la región actúan en función de los compromisos internacionales y de las condicionantes del comercio internacional.

Este tema ha sido abordado con profundidad por Marianne Schaper en un esclarecedor trabajo sobre los impactos ambientales de los cambios en la estructura exportadora de países seleccionados de América Latina y el Caribe (Schaper, 2000). Resume: “(a) la liberación comercial se erigió como una señal poderosa del proceso de asignación de recursos y, en consecuencia, se cuenta entre las principales políticas que orientaron la reestructuración productiva y exportadora en todos los países; (b) los resultados sugieren que la estructura exportadora de América Latina y el Caribe, que emerge en los años 90 es ambientalmente más vulnerable que la de los años 80; (c) los problemas de contaminación y deterioro ambiental parecen haberse agudizado en todos los países, pero por distintas vías y con distinta intensidad”.

Lo que Marianne Schaper plantea es muy preocupante ya que esta tendencia se establece estudiando algunos indicadores ambientales, como emisiones de CO2 y uso de energía. Al relacionar ciertos indicadores ambientales con los productos primarios también concluye que la región enfrenta mayor vulnerabilidad ambiental. Como muy bien afirma: “en la medida que surgen fuerzas económicas internas que llevan a los países a una tasa de explotación de sus recursos ambientales mayor que su ritmo natural de regeneración, se estaría vulnerando la continuidad misma de la base productiva”.

El trabajo se basa en estudio de casos de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Jamaica, México y Perú, analizando entre 1980 y 1995, el impacto ambiental de las políticas de apertura a través de los siguientes efectos: “escala”, o sea el solo efecto de la expansión sobre la base de que las actividades permanecen sin cambio; “composición”, o la repercusión de los cambios en la estructura productiva; y, “progreso técnico”, o impacto de las nuevas tecnologías.

Los países de la región están haciendo ingentes esfuerzos por incorporarse de lleno al proceso de globalización usando como una de sus herramientas fundamentales: la expansión de sus exportaciones. Y esto, desde el punto de vista ambiental, es sencillamente dramático. En primer lugar, el efecto escala es posiblemente el de mayor repercusión. Cada país se esfuerza para generar el máximo de divisas en función del incremento de sus exportaciones tradicionales, que normalmente conllevan un alto costo ambiental. No ha habido cambios sustanciales en la región que señalen mejoramientos importantes en la gestión ambiental de sus principales productos.

Por otra parte, si se analiza el efecto composición, se constata que la matriz de competitividad, en varios países ha actuado agudizando la vulnerabilidad ambiental. El efecto progreso técnico es bastante dispar en la región sobre todo si se mide por el índice de especialización tecnológica.

En consecuencia, una gran interrogante se cierne sobre el futuro ambiental de la región, si se considera que, cual más cual menos, los países han entrado en una carrera para ganar los mercados de sus productos, fundamentalmente sobre la base de las demandas de los países desarrollados. El análisis de hace un cuarto de siglo atrás, en el proyecto “Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina”, en absoluto tenía la complejidad actual. En ese entonces se veía la intensificación del mercado internacional solamente en función del efecto escala con relación a la mayor presión sobre los recursos naturales, dada la función de la región de proveedora de estos para los países desarrollados.

Las pistas que se dan en el trabajo citado permiten ir descubriendo en donde habrá que modificar la tendencia de la modalidad actual cimentada en la intensificación de la estructura exportadora y de sus cambios previsibles. El mayor desarrollo de las matrices de competitividad debería dar más luces sobre los sectores que permitan mostrar las oportunidades perdidas en los dos últimos decenios y, en especial, todo lo relacionado con las demandas nacientes, productos del aumento de las especializaciones.

En los países de la región, es obvio que el efecto escala seguirá siendo importante, pero no implica mayores complejidades. El efecto composición será necesario profundizarlo en función de los índices de especialización.

Uno de los nuevos desafíos es probable que se oriente hacia la importancia cada vez mayor que para el medio ambiente tendrá el efecto tecnológico. Se hará necesario analizar las posibles políticas de importación de bienes de capital para discriminar positivamente en función de las ramas industriales que tienen en la actualidad procesos de muy alto nivel de insustentabilidad.

Parece ser que la adopción, ya sea por imposición o por propia iniciativa de cada país, de la modalidad globalizante, implica indiscutiblemente un riesgo ambiental mayor para los países de la región. La presión sobre los ecosistemas, sean estos prístinos, con bajo grado de intervención o con altos grados, se hará cada vez mayor. Si hasta la fecha, no se han incorporado medidas para mitigar el costo ecológico de las transformaciones, es muy probable que a futuro no se incorpore. La competitividad en un mundo globalizado es despiadada, lo que indudablemente que impedirá cualquier intento de internalizar costos. Por ello, que esta temática será vital profundizarla para al menos disminuir los actuales niveles de insustentabilidad.

IX. Evolución de los conflictos ambientales en las ciudades latinoamericanas

Procesos de urbanización y metropolización

Los conflictos ambientales de las ciudades latinoamericanas fueron descritos con indudable lucidez hace un cuarto de siglo atrás. En ese entonces, el proceso de urbanización tenía tasas sumamente altas y los problemas de la metropolización latinoamericana se presentaban en todos los países medianos y grandes de la región. Los problemas sociales de las ciudades se hacían sentir a través de los altos grados de pobreza. Pero estos, como afirmaba Lucio Kowarick no sólo se medían a través del patrón de ingresos y consumo individual, sino además de “…un conjunto de servicios de consumo colectivo que se tornan cada vez más importantes por lo menos en las grandes ciudades, para la reproducción de la fuerza de trabajo: transporte, salud y saneamiento, vivienda –que no pueden concebirse aisladamente de algunos servicios como redes de agua y alcantarillado, pavimentación, electrificación– sin mencionar otros componentes como educación, actividades culturales y recreativas, elementos todos más o menos vitales para el patrón de vida de la fuerza de trabajo…”.

Y agregaba: “teniendo en cuenta todos estos planteamientos podría captarse otra dimensión para caracterizar los patrones de vida, que no obstante estar directamente entrelazada con los movimientos contradictorios de la acumulación de capital y emanar de la propia dinámica política que da significado concreto a las confrontaciones y antagonismos sociales en términos de obtención o exclusión de beneficios, puede denominarse expoliación urbana: es decir, la de extorsiones que se opera gracias a la inexistencia o precariedad de los servicios de consumo colectivo que se presentan como socialmente necesarios con relación a los niveles de subsistencia de las clases trabajadoras y que agudizan aún más la dilapidación que se realiza en el ámbito de las relaciones de trabajo” (Kowarick, 1980).

En esa etapa muchos de los estudiosos de los problemas derivados de la urbanización como Lucio Kowarick identificaban la problemática ambiental de las ciudades con la contaminación. Este autor la describe con relación a Sao Paulo en el estudio presentado al proyecto. Sin embargo recién se esbozaban los nexos estructurales del proceso e urbanización con la problemática ambiental.

Hoy día las tasas de urbanización que presentan casi todos los países de la región son moderadas, no obstante los conflictos ambientales se han complejizado y en muchos casos agudizado. No se han podido implementar verdaderas políticas de ordenamiento territorial–ambiental. Varios países muestran tímidos procesos de planos reguladores, en donde más que consideraciones ambientales, están fijados los límites urbanos, que cada cierto tiempo son modificados. En general en estos planos reguladores urbanos se construyen sobre la base de la negociación entre algunas consideraciones sociales y ambientales y otras derivadas de la especulación del suelo.

Hay una clara deuda de planificación urbana que realmente la ciudad como un urbosistema de complejos componentes, asentada en un ecosistema preexistente. Más aún, las ciudades latinoamericanas, en su gran mayoría, deben analizarse desde el punto de vista de las patologías urbanas, con serios problemas de funcionamiento, con enfermedades crónicas y algunas agudas, con expansiones espontáneas muchas veces desequilibrantes. Los urbanistas desafortunadamente poco saben de medio ambiente y se mueven en expresiones espaciales, que poco y nada tienen que ver con la ecología urbana. Esa ha sido la historia del estudio de estas ciudades. Por ello que se hace necesario realmente, sobre la base de los consabidos y repetidos diagnósticos, enfrentar el desarrollo de las ciudades en forma distinta a lo realizado hasta la fecha.

En el proyecto “Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina”, Jorge Wilheim abordó directamente el problema ambiental del proceso de metropolización, ejemplificándolo también con la metrópolis de Sao Paulo (Wilheim, 1980). Además de analizar las causas que generaron el proceso de metropolización, este autor planteó los efectos ambientales nocivos: desforestación, erosión, contaminación doméstica del propio suelo, contaminación de las aguas, y contaminación del aire.

En 1980 este autor estableció dos escenarios alternativos: el primero, la continuación de la tendencia a la metropolización de los decenios de los sesenta y setenta. El segundo, una alteración sustancial en las causas de la emigración para disminuir la tasa de incremento poblacional. Sin embargo no se inclinó por ninguna de las alternativas, sino que vislumbró muy acertadamente hacia donde iba la sociedad paulista, que en gran parte se asemeja a lo que hoy día existe.

Afirmó: “se ha considerado ya la importancia de los aspectos modernos de la gran ciudad, los cuales revelan un estilo de vida copiado de los países industrializados. Dicho estilo de vida es cada vez más firme, en la medida que las empresas transnacionales dominan los mercados latinoamericanos de bienes de consumo. La modernización es una tendencia que corresponde a la teoría del intervalo (gap theory); según ésta, los países en desarrollo adoptarán como modelo ideal el estilo de vida de un país industrializado. Y toda la política económica se esfuerza por aproximarse a dicha situación modelo, inicialmente a través de la importación de productos, y luego de la importación de la tecnología, los insumos y las máquinas necesarias para la producción de los mismos”. La generación de este crecimiento por modernización terminó por crear en el mundo una especie de archipiélago de modernización, cuyas “islas”, en un océano de subdesarrollo, están constituidas por pequeños sectores de altos ingresos que existen dentro de las sociedades de los países periféricos”.

Jorge Wilheim definió desarrollo y “modernización” como conceptos totalmente diferentes, planteando que el segundo apunta a objetivos opuesto a lo que define por auténtico desarrollo: crecimiento de la economía, con el fin de garantizar empleo; aumento en el nivel de la calidad de vida; y búsqueda de la equidad social, que implica una distribución más justa de oportunidades, beneficios e ingresos.

Renta de la tierra y patrón de ocupación espacial

Dos importantes enfoques sirvieron para mostrar cómo en América Latina se habían estructurado los asentamientos humanos. Guillermo Geisse y Francisco Sabatini analizaron profundamente el problema de la renta urbana, los efectos regresivos de los precios de los suelos, las ofertas de tierra, las demandas de tierra y las formas de operación de los agentes inmobiliarios (Geisse y Sabatini, 1980).

Estos autores llamaron la atención sobre las limitantes que tendrían las políticas urbanas en América Latina si no se considerase, por una parte, el alto grado de heterogeneidad interna de las ciudades, y, por otra parte, la importancia creciente de la renta de la tierra en el proceso global de acumulación.

El proyecto “Estilos de desarrollo y medio ambiente en América Latina” complementó los enfoques urbanos con una acabado análisis de la interiorización espacial del estilo de desarrollo, a través de la contribución de Alejandro Roffman (Roffman, 1980). Este trabajo, realizado sobre la base de los casos de Argentina y Venezuela, llegó a unas conclusiones que es muy importante analizar para abordar adecuadamente las estrategias ambientales.

“Los procesos de deterioro ambiental y de moderada calidad de vida urbana asociados al estilo de desarrollo no se vinculan estrechamente con el patrón espacial de asentamiento de la población. Es decir, no es condición necesaria para un mejoramiento de las condiciones ambientales que se modifique el esquema de configuración del espacio, a diferencia de lo que en muchos círculos académicos y proposiciones oficiales se aduce. Surge entonces como más lógico que las alternativas a proponer atiendan más al estilo de consumo, a las características de la inversión estatal, al funcionamiento del mercado de las tierras, y al patrón tecnológico de las inversiones que a la localización espacial de todos estos elementos. Ello reduce el marco de la discusión pues antepone al problema de la ubicación territorial el de la forma en que se desenvuelven las actividades de producción, distribución y consumo.

Obviamente que Alejandro Roffman abrió una discusión que no fue seguida en la época. Parece ser que aún hay una tarea por realizar respecto al tema del patrón espacial. Ya nadie discute que antes del patrón de organización espacial, prima lo que en esa época se definía como el estilo de desarrollo predominante. No obstante, aún hasta el día de hoy hay una deuda de estudios para descubrir como las determinantes ecológicas contribuyen a configurar el patrón de ocupación espacial. No cabe duda que las determinantes físicas–ecológicas condicionan al patrón de ocupación y éste, a su vez, influye en las formas de uso de los ecosistemas.

La CEPAL ha seguido contribuyendo al debate del desarrollo urbano. Desde 1994 con el financiamiento del Gobierno de Italia, y en el marco del Plan de Acción Regional de América Latina y el Caribe sobre Asentamientos Humanos, ha llevado a cabo dos proyectos insertos en la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos: “Gestión Urbana en Ciudades Intermedias de América Latina y el Caribe”, entre 1994 y 1998; y “Estrategias e Instrumentos de Gestión Urbana para el Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe”, desde 1999 a la fecha (Jordán y Simioni (compiladores), 2003).

La cuestión urbana en estos proyectos fue enfocada desde lo global y desde lo local. No se privilegió en estos estudios la dimensión ambiental. Se analizaron los roles del municipio en el desarrollo sustentable, el alivio a la pobreza, los servicios urbanos y el funcionamiento de la ciudad, y la rehabilitación de áreas centrales.

Se plantearon varios desafíos, entre los que se puede señalar como el más importante, la lucha contra la pobreza urbana. No menos importancia se le dio al tema de la participación de la sociedad civil en la gestión urbana. Otro de los desafíos planteados fue el derivado de la necesaria readecuación de los municipios para enfrentar las cada vez más complejas tareas que se avecinan.

El peso de toda la problemática de la pobreza urbana, la configuración de las ciudades sobre la base de sus expansiones, las crecientes demandas de servicios, entre los que se destaca la complejidad de los sistemas de transporte, han canalizado el debate hacia estos temas dejando en la penumbra la temática ambiental. Por otra parte, hay que reconocer que la localización de la inmensa mayoría de la ciudades no ha seguido un patrón ambiental sino que ha respondido a otras causales, fertilidad del suelo, mejor acceso marítimo o fluvial, cercanías a grandes centros mineros, disponibilidad de agua. La complejidad del tema es evidente.

La incorporación plena de la dimensión ambiental en la gestión urbana es un desafío mayor que hay que agregar a los anteriormente planteados. No se trata de establecer los desafíos urbanos agregando la deseabilidad de incorporar a las ciudades a un desarrollo sustentable. Enmascarar la temática ambiental urbana dentro de las consabidas indefiniciones del desarrollo sustentable, es quitarle el peso que necesariamente debiera tener el tema ambiental.

La evolución de las metrópolis en la región va tomando las formas de los países desarrollados, donde los ciudadanos no luchan por estar en la ciudad o en el campo, sino que aspiran a poseer un “medio ambiente” que satisfaga sus necesidades. Y este medio ambiente se empieza a construir desde la creación de la conciencia ecológica, en la esfera ideológica, hasta las realizaciones urbanas concretas, en la esfera tangible.

Un enfoque medianamente ambiental debería introducir toda la temática de la gestión ambiental de la expansión urbana, sobre la base de un acabado conocimiento del comportamiento disclimáxico de ecosistema en que está inserta la ciudad y de su influencia en los ecosistemas contiguos.

El enfoque ambiental debe necesariamente analizar el comportamiento sistémico de la ciudad, sobre la base de sus flujos tanto de personas como de insumos, productos y residuos. ¡Cuántos déficit se constatan en los urbanistas que soslayan estos planteamientos! Casi nada se avanzó en la región en los últimos veinticinco años.

Los nuevos desafíos ambientales para las ciudades nacen de la necesidad de potenciar los recursos existentes como el clima, la geomorfología y los nichos de flora y fauna. Redireccionar la expansión urbana minimizando el costo ecológico y ambiental de ella. Manejar en forma adecuada los residuos domésticos e industriales. Disminuir los riegos derivados de los eventos naturales. Planificar adecuadamente sobre la base de un real conocimiento de la ecología de cada ciudad.

Sin abordar esos desafíos derivados de los conflictos y de las armonías ambientales que existen en cualquier ciudad, no se podrá afirmar que las ciudades de América Latina transitan por las sendas de la sustentabilidad ambiental. Las trampas semánticas del desarrollo sustentable podrían llevar a serios equívocos en la interpretación de la incorporación de la dimensión ambiental en la gestión urbana.

X. Desarrollo industrial y medio ambiente

Hernán Durán en el proyecto “Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina”, hizo un profundo análisis de la evolución de la industria manufacturera de la región (Durán H., 1980). Allí destacó el rol que habían jugado las industrias en el proceso de expansión urbana y, en especial en el proceso de concentración de la actividad económica. “Por un lado, el cambio en la estructura productiva hacia el predominio de las industrias de bienes intermedios y metalmecánica ha hecho que se produzca un cambio cuantitativo fundamental. Las industrias del sector de bienes intermedios y en especial las petroquímicas se caracterizan por un riesgo de contaminación de tipo tóxico. Por su parte las industrias de bienes de consumo no duraderos se caracterizan por un tipo de contaminación que por un lado absorben el oxígeno de las aguas, y por otro impide el paso de los rayos solares, lo cual influye en el desarrollo de la flora en el medio acuoso”.

La localización industrial

Los vaticinios hechos hace veinticinco años atrás por Hernán Durán sobre el impacto de la industrialización en el medio ambiente, en especial hídrico, sobre los patrones de expansión urbana y sobre las formas de ocupación del espacio, fueron acertados. Su trabajo tuvo una clara complementación con el de Alberto Uribe y Francisco Szwekely, que analizaron el tema del efecto ambiental de la localización industrial (Uribe, y Szwekely, 1980).

Un planteamiento de estos autores, muy poco frecuente en esa época, fue el siguiente: “La industrialización latinoamericana se ha caracterizado por llevarse cabo independientemente de las características funcionales de los ecosistemas o considerando a estos parcialmente como simples suministradores de insumos industriales (agua, aire, minerales, madera, mano de obra, etc.). Esta situación ha generado problemas graves que sólo pueden ser controlados o corregidos con una estrategia de industrialización compatible con una ordenación adecuada del territorio. Es evidente que en última instancia la viabilidad de este ordenamiento dependerá de la situación socioeconómico–política de cada país y, específicamente, de la estructura imperante de la propiedad de la tierra y control de los recursos”.

No obstante los tímidos esfuerzos para ordenar la expansión industrial, la forma caótica y poco ambiental con que se desarrolló en los últimos veinticinco años fue muy similar a los años anteriores. La expansión industrial se realizó básicamente en las grandes ciudades de la región, y en alguno de los países sólo en la metrópolis capitalina.

Siguió primando el criterio de asentar las industrias donde hubiera la mayor oferta de mano de obra con ciertos grados de calificación y donde existiese una oferta asegurada de servicios básicos. Siguió en consecuencia concentrándose en las grandes ciudades.

No obstante aplicarse medidas ambientales en la gestión de la empresa, derivadas de las nuevas legislaciones puestas en marcha, no se localizó o relocalizó la industria sobre la base de principios de ordenamiento territorial. Se asumió la condición dada y se trató de enmendar problemas sobre la base de la expansión anterior. Más aún en ciudades con más de un municipio o división administrativa similar, la competencia por radicar industrias en muchas ocasiones incidió en rebajar los estándares ambientales.

En algunas ocasiones, por iniciativa pública o privada, se crearon parques industriales, pero a la gran mayoría de ellos se los localizó en las áreas previamente determinadas por la expansión natural de la industria. Muchos de estos parques se construyeron dotándolos de servicios ambientales, pero no pocos se constituyeron en islas dentro de grandes áreas de expansión industrial caótica.

El patrón de expansión industrial ha continuado influyendo en la configuración de las ciudades. No hay casi salidas viales de una gran ciudad de América Latina que no se constituya en un cordón industrial. Indudablemente que existen iniciativas logradas en términos de crear áreas de expansión industrial, pero ellas aún no tienen el peso en el contexto de la expansión industrial global. Incluso en varias de estas áreas nuevas, no siempre las consideraciones que han primado para la localización han sido ambientales. El medio ambiente, aunque importante ha dejado paso a otras consideraciones como la especulación del suelo.

Cambio tecnológico, globalización, certificación

Donde realmente ha habido un notable cambio en los últimos veinticinco años en la región es con relación a la incorporación de medidas ambientalmente más adecuadas en los procesos productivos y de transformación de las industrias. El salto ha sido tan notable que ha dejado en la sombra a otros procesos que suceden en los territorios latinoamericanos.

Y éste es un tema no menor que debe analizarse con cuidado. La globalización ha intensificado la penetración y la integración de la industrial transnacional. Los patrones de producción de las transnacionales han influido para que las industrias de los países de la región, integradas a éstas, adopten incorporaciones ambientales a sus procesos productivos, acorde con las pautas originadas en los países del norte.

Es obvio que en la actualidad no todas las industrias han seguido las nuevas pautas productivas, pero la influencia para introducir procesos y producción limpia y para certificarlos aumentan en términos exponenciales. Además, los nuevos tratados comerciales influyen para que los productos se trancen en los mercados sobre la base de costos ambientales equivalentes. Los peligros de acusaciones de dumping están permanentemente presentes.

La globalización y la penetración de la modalidad neoliberal han encuadrado la temática ambiental de la región. La penetración del neoliberalismo se cimenta en la homogenización de las pautas de consumo y de producción. El vehículo ha sido la fuerza de las iniciativas ambientales en los procesos de industrialización. Pareciera que no existe otra preocupación en la región que cumplir con los mandatos de los exigentes mercados internacionales; y ellos, evidentemente, privilegian a la industria.

Esta situación se constata en las agendas nacionales ambientales. Aunque se mencionan una serie de políticas que tienen que ver con los procesos que se dan en el ámbito agrícola rural, o que se hace hincapié en las áreas protegidas, los recursos y los esfuerzos se centran fundamentalmente en la industria y el comercio internacional. Obviamente que estas exógenas pautas son coherentes con los esfuerzos de los gobiernos para no quedar fuera de la globalización.

A similitud de lo que sucede en los países llamados desarrollados han cundido en la región la extensión de las políticas de certificación, principalmente a través de las ISO 14.000. Esta certificación se realiza a través de empresas ambientales que preparan a las industrias y otras que las realizan. No han habido reales evaluaciones de la eficiencia de los procesos, pero ya aparecen algunos cuestionamientos al real impacto de ellas.

En primer lugar, muchas empresas certificadoras actúan a través de sus subsidiarias. El control de la eficiencia y la seriedad de éstas es muy variable, lo que pone un manto de duda sobre la calidad y veracidad de alguna de las certificaciones.

Por otra parte, aparecen muchas certificaciones nacionales realizadas en base a las normativas propias de cada país. Pero existen grandes diferencias entre países con relación a sus normativas ambientales, y algunos, sobre la base del principio de gradualidad para incorporar normas ambientales, tienen patrones muy laxos y lejanos de las normas internacionales.

No obstante estos problemas, parece ser que los procesos de certificación mirados globalmente, han mejorado la situación de importantes sectores de la industria de la región. Paralelamente en algunos países han puesto en funcionamiento “acuerdos de producción limpia” con sectores industriales. Sin dejar de desconocer que también suman, sus resultados están mucho más en duda que las certificaciones, pues no se ponen en práctica medidas de control del cumplimiento de los propósitos firmados. Varios de estos acuerdos, no sólo han involucrado a las grandes industrias sino que han entrado segmentos de industrias medianas y pequeñas.

Los desafíos de la extensión de la gestión ambiental a las pymes

Paulatinamente la brecha entre las grandes empresas industriales y las pequeñas y medianas se va acrecentando con relación a la gestión ambiental. La gran cantidad, dispersión e incluso indeterminación de lo que existe, ha hecho muy difícil el trabajo con ellas.

Hay muy pocos trabajos integrales en la región que apunten hacia una detallada evaluación de cuál es la realidad ambiental de esas empresas. Obviamente, donde más se ha avanzado es en el campo industrial.

Últimamente la CEPAL, a través de su División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, vía estudio de seis países casos, ha enfocado de la ampliación del campo de trabajo de las pymes en función de las necesidades de bienes y servicios para el mejoramiento ambiental de ellas (Leal, 2003). Estos importantes trabajos, tiene un doble propósito: por una parte, tener un diagnóstico ambiental del sector para propiciar medidas de incorporación de gestión ambiental, y, por otra, analizar las perspectivas de actividades empresariales derivadas de las necesidades de bienes y servicios ambientales para el sector.

Estos estudios están inscritos en el ámbito del Proyecto CEPAL/Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ), “Identificación de áreas de oportunidad en el sector ambiental de América Latina y el Caribe”. Es un proyecto de importantes proyecciones en la región que ha avanzado en los casos de Colombia, México y Chile (Domínguez, 2003; Van Hoof, 2003 y Leal, 2003).

XI. El reto de la conservación de la biodiversidad

La pérdida de la biodiversidad ha sido consecuencia de la modalidad de desarrollo adoptada, a la que se le ha sumado, por una parte, la intensificación de los procesos de artificialización ecosistémica, unida a la introducción de nuevas y más eficientes tecnologías de cosecha ecosistémica y la progresiva artificialización de los ecosistemas de la región, en particular, los que aumentan sostenidamente sus poblaciones.

América es el continente que posee el mayor acervo de biodiversidad del planeta. Sin embargo desaparece su biodiversidad a una tasa realmente catastrófica. Hace veinticinco años atrás se señaló este problema y se destacaron algunas políticas para neutralizarlo.

Los aportes de hace un cuarto de siglo

En el proyecto “Estilos de desarrollo y medio ambiente en la América Latina” se hizo un análisis histórico del deterioro y de la transformación ecosistémica a través del estudio realizado por Nicolo Gligo y Jorge Morello (Gligo y Morello, 1980). Allí se señala la larga historia de cambios en los principales ecosistemas de la región.

Además, mucha de la explicación de la pérdida de la biodiversidad en la región de puede obtener de la lectura del trabajo de Nicolo Gligo sobre modernización de la agricultura (Gligo, 1980). Otro aporte realizado en esa época lo constituye el trabajo de Sergio Salcedo y José Ignacio Leyton sobre el sector forestal y sus relaciones con el medio ambiente (Salcedo y Leyton, 1980).

Las modificaciones de los ecosistemas marinos fueron planteadas en el aporte de Constantino Tapia sobre el medio oceánico y la actividad pesquera (Tapia C., 1980).

Muchos planteamientos que se hicieron en el proyecto apuntaban a tratar de conservar la biodiversidad. Pero, no cabe la menor duda que la tasa de destrucción se intensificó. Surgieron acuerdo internacionales de conservación y casi todos los países de la región elaboraron sus propias estrategias de conservación. Sin embargo éstas no fueron ni eficientes ni eficaces. Las razones de los fracasos nuevamente retrotraen el debate a lo que se había planteado hace un cuarto de siglo atrás: la fuerza del estilo o modalidad de desarrollo ha sido decisiva para adecentar el proceso de destrucción unida a la falta de control de los factores determinantes que inciden en la destrucción. Por ello que es necesario profundizar en donde hacer hincapié a futuro para abordar esta temática.

La evolución del tema: los factores de presión

Históricamente, América Latina ha basado su desarrollo en la explotación de sus recursos naturales. Las modalidades adoptadas, cual más cual menos, no han sido ambientalmente sustentable. En especial, en el sector agrícola y en las áreas rurales el costo ambiental de las transformaciones ha sido alto, afectando la conservación de la diversidad biológica.

Desde la colonia hasta la actualidad los espacios nacionales se han ido ocupando y artificializando de distintas formas. Los ecosistemas que se ocuparon más tempranamente fueron los que poseían mayores grados de habitabilidad, por sus condiciones climáticas, geomorfológicos y de disponibilidad de agua, amén de las aptitudes para cultivos agrícolas de primera necesidad. Por esta razón los ecosistemas de territorios fértiles fueron modificados alterándose su flora y su fauna. Las ciudades de insertaron en el centro de estos ecosistemas y se expandieron rápidamente. La ciudades más aptas atrajeron más población incrementándose rápidamente sus poblaciones sobre todo a en el siglo veinte.

El paisaje no sólo cambió por el desarrollo de asentamientos humanos, sino que tuvieron gran influencia los ciclos de cultivos. Por otra parte, el bosque nativo, principal hábitat de la biodiversidad, retrocedió notoriamente en todos los países de América Latina. El paisaje se transformó, se especializó en muchas áreas, y en otras fue deteriorado por efectos de la erosión y la desertificación de los suelos. De esta forma, el hábitat de muchas especies de flora y de fauna cambió o sencillamente desapareció.

El crecimiento de la agricultura no sólo tuvo una repercusión horizontal al expandirse las áreas en explotación, sino que cambió la composición y la estructura de los ecosistemas al transformarlos, con el consiguiente costo ambiental, en agrosistemas especializados. Uno de los principales e insoslayables costos ambientales del proceso de crecimiento agrícola, ha sido la pérdida de la biodiversidad.

La modernización introdujo variedades de alto rendimiento que, a su vez, desplazaron variedades tradicionales y a especies parientes silvestres. Por otra parte, uno de los componentes básicos del paquete tecnológico ha sido el pesticida. El uso intensivo de ellos ha tenido repercusiones en las plantas silvestres sobre todo cuando se esteriliza el medio. Mayor importancia aún ha tenido el uso de plaguicidas pues en muchas ocasiones sus efectos han sino indiscriminados. No se ha evaluado con exactitud el efecto de los plaguicidas en muchas especies de fauna, en especial de insectos, pero no cabe duda que han tenido un importante efecto en los componentes animales.

La explotación de bosque nativo, orientado a la producción de maderas, en la mayoría de los casos ha sido hecha con métodos que no son sustentables con la consiguiente pérdida de hábitat de la biodiversidad. Muchas veces el bosque ha sido sencillamente cosechado, y otras, ha sido sometido a un intenso floreo.

La producción de leña ha sido el otro factor importante de explotación comercial de bosque nativo. La leña se utiliza tanto en la industria como en la comercialización para fines de uso doméstico. Obviamente que constituye un factor claro de pérdida y deterioro, agravándose año a año por el incremento del consumo y la ausencia de medidas efectivas para un adecuado control.

Los procesos de producción maderera forestal derivado de las plantaciones han influido en la pérdida de la biodiversidad debido al reemplazo del ecosistema original por un silvosistema monoespecífico, que modifica e incluso elimina el hábitat de numerosas especies animales y vegetales. El efecto más perjudicial se produce cuando las plantaciones se han establecido sustituyendo bosque nativo. Por otra parte, cuando ha habido brotes de plagas la aplicación de plaguicidas ha tenido su consecuente efecto en los insectos del área en que se ha aplicado control.

Tal como se ha dejado establecido en los últimos informes globales, las mayores amenazas al resguardo y mantención de los ecosistemas marino–costeros son los impactos humanos directos y particularmente los efectos de las pesquerías, cuyas modificaciones en tamaño poblacional de las especies objetivos están generando cambios en las comunidades marinas que es imposible de monitorear a escalas espaciales en que se desarrollan las pesquerías.

En general la actividad minera tiene un impacto directo muy limitado, debido a que mirada en una escala general, es una actividad muy puntual. Sin embargo, sobre todo en las áreas áridas o semi áridas, tiene importancia. Un problema grave es el derivado de los numerosos relaves abandonado que existe en la región. La gran mayoría han seguido contaminando al suelo y a los cursos de agua, afectando la biodiversidad, tanto del área ocupada y su entorno, como la de los cursos de aguas.

La producción acuícola, principalmente la producción de camarones en los manglares y el cultivo del salmón, ha alterado los ecosistemas lacustres y las áreas marinas, principalmente fiordos cerrados de poca renovabilidad del agua. Los cultivos han influido en el cambio de las condiciones de estos ecosistemas, ya sea a través del uso de hormonas y nutrientes que se han esparcido en espacios utilizados afectando en no pocas ocasiones a la biodiversidad existente en los lechos de aguas señalados.

La extracción selectiva de flora tiene principalmente dos causas originarias. Por una parte, la recolección de hierbas, especialmente medicinales. Por otra parte, la reducción de determinadas especies, en particular arbóreas, el llamado floreo, o extracción selectiva para uso productivo. En este proceso se van extrayendo especies arbóreas, lo que repercute, además del efecto en el número de la especie sustraída, en la estructura del bosque y en la alteración de determinados atributos ecosistémicos.

La caza ha repercutido en la disminución o incluso agotamiento de determinadas especies animales. Incluso algunas han llegado a la categoría “en peligro de extinción”. La caza tiene origen en tres distintas vertientes. En primer lugar, la dirigida a la extracción comercial de explotación de pieles y carne; en segundo lugar, la caza deportiva y en tercer lugar la realizada para la alimentación del campesino.

Obviamente, que no sólo disminuye la cantidad de la especie extraída sino que siempre hay un grado de afectación de los ecosistemas debido a la ruptura de las cadenas tróficas.

La producción energética, como factor de pérdida de la biodiversidad, actúa a través de dos procesos principales. Por una parte, la producción de leña como combustible industrial y doméstico derivado de la explotación del bosque nativo repercute deteriorándolo. Por otra parte, la producción energética derivada de la construcción de represas, elimina la biodiversidad en el área inundada y altera las condiciones del entorno. Las sabanas y las tundras también son seriamente afectadas en función de la extracción de recursos para producir energía. El consumo y agotamiento de yaretales en el Altiplano es una muestra de ello.

Obviamente que la concentración poblacional en asentamientos humanos influye para cambiar el ecosistema en que está inserto y para modificar el entorno. Todas las ciudades se expanden sobre la base de la disminución de los ecosistemas de su entorno. Pero, además de éste, el factor que más influye en la pérdida de la biodiversidad es el que dice relación con los residuos producidos por la actividad humana. Los residuos industriales y domésticos contaminan el entorno y deterioran los ecosistemas afectados. Notable es lo que sucede en el borde costero, en donde todo tipo de contaminación se produce por efectos de los residuos que llegan al mar.

Las distintas estrategias que se han elaborado en los países de la región, sólo han mostrado cierta efectividad en la conservación se áreas protegidas. Y no podría ser de otra manera ya que en las áreas protegidas se puede ejercer medidas de control y de conservación. Sin embargo, son numerosos los territorios de América Latina que aparecen sólo en los mapas y en la realidad no tienen medidas de protección, son tierras de cultivo campesino, o incluso están a merced de la cosecha ecosistémica de cualquier colono.

Las tareas pendientes

Dado a modalidad tan marcadamente insustentable con relación a la conservación de la biodiversidad, cabe preguntarse hacia donde habría que encaminar los esfuerzos para evitar caer en pseudo estrategias que no pasan a ser más que declaraciones de buenos deseos.

El primer tema que aparece es el de las áreas protegidas, dado el control que se puede ejercer sobre ellas. Aquí los desafíos son muchos y parten de una adecuada planificación y representatividad hasta una mayor jerarquización de la conservación de la biodiversidad.

El otro tema es el referente a las políticas de control de comercialización de flora y fauna. Aquí pesa mucho la experiencia acumulada en los CITES. Sería conveniente traspasar esta experiencia para la fundación de CITES nacionales, con reglas específicas y con medidas, muchas de las cuales podrían estar insertas en el actual CITES. Estas estructuras no pueden concretarse sin contar con una estructura de participación ciudadana, sobre todo de consumidores, acompañada de programas de educación y de extensión. Es un gran desafío planteado.

La elaboración de programas específicos para especies y géneros de flora y de fauna, debiera contribuir a medidas de conservación de mayor eficiencia que las actuales.

La moda de impulsar instrumentos económicos, en especial de mercado, para esta temática podría ser otro intento fallido. Las numerosas discusiones académicas sobre las formas de valorizar económicamente la biodiversidad han mostrado lo lejos que se está de instrumentos realmente efectivos. Los supuestos e inexactitudes derivadas de métodos que deben valorizar bienes de la naturaleza que no están en el mercado, puede llevar a impulsar sistemas de muy poca eficiencia y eficacia.

XII. La demanda por financiamiento ambiental

Tal como lo afirmaron Alicia Bárcena y Carlos de Miguel, “la Cumbre del Milenio celebrada en Nueva York en 2000 marcó el inicio de un nuevo ciclo de conferencias mundiales con modalidades distintas de negociación, caracterizadas por la definición de acuerdos concretos expresados en metas cuantitativas y temporales específicas”. (Bárcena, y de Miguel, 2003). Las Metas del Milenio, sobre temas de urgencia social, a su vez, crearon la necesidad de estudiar y plantear el necesario financiamiento para alcanzarlas y para asegura la sostenibilidad económica, social y ambiental.

Muy poco se había avanzado en la temática de la sostenibilidad ambiental hace veinticinco años atrás. Las exigencias de Estocolmo se fueron diluyendo y ningún planteamiento redistributivo global se puso en práctica, salvo aislados esfuerzos de algún país europeo.

En la Cumbre de la Tierra de 1992, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se demandó a los países desarrollados a que cumpliesen la meta del 0,7% del PIB para asistencia oficial para el desarrollo. Sin embargo éstos nunca estuvieron dispuestos a cumplirla.

Hace un cuarto de siglo atrás el tema del financiamiento para el medio ambiente (no para el desarrollo sustentable), estaba muy lejos de las agendas de los países. No se tenía muy claro cuales eran las necesidades, ni los países habían profundizado metodologías para estimar el financiamiento ambiental. En ese entonces todo se centraba en la discusión para poner como solución previa a los problemas ambientales de la región, la necesidad urgente de disminuir la pobreza.

Un avance importante en la concreción del financiamiento, tal como lo señalan Alicia Bárcena y Carlos de Miguel, fue la Cumbre de Monterrey, o Conferencia Internacional sobre la Financiación del Desarrollo, realizada en 2002. Dicen estos autores: “en dicha Cumbre se dio un gran impulso a la consideración del desarrollo como elemento destacado de la agenda global y al concepto de una alianza mundial a favor del desarrollo. La amplia agenda de financiamiento para el desarrollo, en la que se incluye la movilización de recursos a nivel nacional, la inversión extranjera directa y otras fuentes privadas de recursos, la asistencia oficial para el desarrollo, el comercio, el alivio de la carga de la deuda y aspectos sistémicos, ofreció las bases para analizar posibles formas de superar la pobreza y enfrentar los obstáculos que lo impiden”.

Hubo compromisos muy importantes en la Cumbre de Monterrey, pero, no cabe duda que el que marcó claramente a este evento fue el anuncio de Estados Unidos y de la Unión Europea de incrementar la asistencia oficial para el desarrollo en 12.000 millones de dólares a partir de 2006. Con optimismo se pensó que estas cifras, de alguna forma, irían a influir en la sustentabilidad ambiental del desarrollo. Nada se dijo de las contradicciones entre el medio ambiente y la modalidad de desarrollo prevaleciente en América Latina.

La tendencia de los últimos años había sido hacia la disminución de la ayuda oficial para el desarrollo, y cada año se alejaba más de los compromisos de la Cumbre de la tierra, pero los planteamientos de Monterrey parecieron alterar esta tendencia. Como afirman Alicia Bárcena y Carlos de Miguel, “... la Cumbre de Monterrey representó un definitivo punto de inflexión en los esfuerzos por revertir la tendencia declinante en la AOD” (Ayuda Oficial para el Desarrollo).

Lo que señalan muy bien estos autores es que para cumplir las Metas del Milenio y las que se acordaron en la Cumbre de Johannesburgo, como abastecimiento de agua, energía, salud, biodiversidad y ordenamiento del ecosistema, agricultura, no basta el porcentaje (entre 3 y 5%) que se destina a los temas vinculados con el desarrollo sustentable.

En los últimos años los aportes al medio ambiente de organismos financieros internacionales empezaron a tomar fuerza. Los autores antes citados afirman: “las instituciones financieras internacionales han mostrado importantes avances en lo que respecta a tener en cuenta los efectos ambientales de la concesión de préstamos y el desarrollo de proyectos. Prácticamente todas estas instituciones, tanto internacionales como regionales y subregionales, han ido estableciendo progresivamente directrices ambientales que ayudan a evaluar los riesgos relacionados con el medio ambiente antes de aprobar un proyecto”. Alguno de los fondos de estudio ambiental han debido ser utilizados para arreglar impactos negativos provocados por proyectos de las propias instituciones de financiamiento internacional.

Párrafo aparte merece el financiamiento nacional. “Las políticas de financiamiento interno para el desarrollo sostenible han evolucionado con mucha lentitud, reflejando la debilidad que sufren todavía las instituciones correspondientes dentro de los aparatos estatales”. El gasto ambiental total en la última década no ha superado el 1% del PIB y el gasto público casi nunca supera el 3% del gasto público total. A pesar de los avances metodológicos para medir este gasto, aún queda mucho por delante, y es posible afirmar que es muy difícil comparar estos gastos entre diferentes países.

Como afirman Alicia Bárcena y Carlos de Miguel, “los debates en torno al financiamiento para el desarrollo que culminaron en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible aún revela la ausencia de un pensamiento creativo en los enfoques que se adoptan para tender las necesidades de contar con recursos adicionales para financiar la dimensión ambiental del desarrollo sostenible”.

A ello habría que agregar que, tal como se presentan las cosas en América Latina, los recursos destinados para financiar la dimensión ambiental, siempre serán postergados o reducidos en función de las demandas de recursos para detener el hambre, o incrementar la tasa de inversión para generar empleo e ingresos.

Tanto nacionalmente como internacionalmente el medio ambiente seguirá siendo considerado como el pariente pobre del desarrollo. Máxime si se considera que muchas actividades a financiar con fondos para el medio ambiente, podrían tener un efecto de retardo a corto plazo del crecimiento económico.

El gran desafío pues, al margen de hacer los esfuerzos para conseguir mayor participación en el financiamiento ambiental tanto nacional como internacionalmente, será la búsqueda de soluciones económico–sociales que sean en sí mismas ambientalmente sustentables. Ello porque es muy difícil tener avances en el medio ambiente de los países de la región considerando el medio ambiente como un agregado en las políticas de desarrollo y buscando en financiamiento para abordar este agregado. En este contexto, siempre el financiamiento será insuficiente.

Quizás, la búsqueda de un “estilo de desarrollo” planteado hace veinticinco años atrás perseguía soluciones integrales, más que desagregaciones de las distintas dimensiones, que hacían en esa época considerar al medio ambiente en un rol secundario, consideración que sigue vigente hoy día.